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调整不起诉决定程序的可能与方案

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[文章前言]:由检察委员会讨论决定和控制不诉率,这在当时是必要的,但它同时也导致了不诉权的适用范围狭窄、监控过严、运用不充分,不符合现时快审快结的办案方针和世界司法发展潮流,更

  由检察委员会讨论决定和控制不诉率,这在当时是必要的,但它同时也导致了不诉权的适用范围狭窄、监控过严、运用不充分,不符合现时快审快结的办案方针和世界司法发展潮流,更不能适应和谐社会形势发展的需要。

  刑事诉讼法实施之初,为了消除免诉所带来的负面影响,出于对司法擅断的高度警惕与戒备,检察机关选择了不起诉由检察委员会讨论决定和控制不诉率,这在当时是必要的,但它同时也导致了不诉权的适用范围狭窄、监控过严、运用不充分,不符合现时快审快结的办案方针和世界司法发展潮流,更不能适应和谐社会形势发展的需要。在当前贯彻宽严相济的司法刑事政策、快速办理轻微刑事案件的情况下,为进一步充分合理适用不诉权,检察机关已取消了对不诉率的控制。但实务中,由于对不诉决定的法定程序没有变更,形成了与检察委员会职能、主诉检察官办案机制、快速办理轻微刑事案件及刑事和解机制之间的冲突,正是这些冲突的存在使调整《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)第二百八十六条、第二百八十九条成为必要。

  1.最高人民检察院下发的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》和《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》,这两个文件在一定程度放宽了不起诉的条件,使得不起诉案件特别是对未成年人的相对不起诉案件数量大幅度上升,根据诉讼规则的要求,这些案件都必须经检察委员会讨论决定。检委会召开的频率于是越来越高,而按照《检察委员会议事规则》,一个案件提请检察委员会讨论,要经过主诉检察官审查、部门集体研究、主管启动、检察委员会决定四个环节,最少需要三天时间,遇有特殊情况,甚至需要更长的时间,这与《最高人民检察院关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》精神形成矛盾。一方面法定程序不能减少,一方面该程序的设置又成为速度迟滞的关键因素。

  2.把轻微刑事案件的不诉上升到检察委员会审查的高度,违背了《检察委员会议事规则》、《关于改进和加强检察委员会工作的通知》的要求,无论是最高人民检察院还是基层人民检察院的检委会其议事内容都局限于重大疑难案件和重大工作问题,而轻微刑事案件不诉特别是未成年人轻微刑事案件不诉怎么也够不上“重大疑难”,其大量涌入检委会既降低了该机构议事权威,也剥夺了主诉检察官的自由裁量空间。面对上会(检委会)的大量轻微刑事案件,检委会成为表决会,多数案件在会上只是过一下,人为增加了诉累与审级。

  3.检委会议决案件、人数增加引发的其他问题。根据相关调查,主要有:检委会监督效力下降、主诉检察官依赖思想加重、指导弱化、程序执行得不到保障等等。

  1.上位法有授权。《人民检察院刑事诉讼规则》第一条规定:《规则》是根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》和有关法律,结合工作实际而制定。由此确定了《刑事诉讼法》系上位法的地位,在上位法的第一百四十二条第二款规定“对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定。”根据本条规定,作出不起诉的主体是检察院,至于是由检察长作出还是由检察委员会作出没有明确规定,检察机关可以根据不同的情况进行不同的选择。

  2.监控网有保障。不诉案件不经过检委会,最大的担忧是可能形成的不诉权滥用,使检察机关再次承担打击不力的指责,这其实是多虑。经过多年的立法准备和制度建设,检察机关对不诉案件的处理已经形成了一整套运行于系统内外、案件事中事后的经常性、制度性监控网络。如:被害人申诉、自诉制度、公开听证制度、司法审查制度、被不起诉人申诉制度、复议复核制度、人民监督员制度、备案制度。另外,当前推行的检务督察制度及职务犯罪案件不诉上报一级制度也都是从不同方向把不诉案件纳入严密监控。综上来看,目前对不诉案件的审查监控体系已趋成熟,适当减少审级不会造成权力滥用。

  3.审判权可参照。法院作为审判机关其审判委员会与检察院的检察委员会具有同级对应关系,但法院对可能作出免刑、缓刑判决的案件只要合议庭评议后决定(刑事诉讼法第一百四十八条),审判委员会只是对疑难、复杂、重大的案件,且只有在合议庭认为难以作出决定时,由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定(刑事诉讼法第一百四十九条)。而基层法院一审案件的合议庭组成人员仅由审判员3人或由审判员和人民陪审员共3人组成,鉴于此,对不诉案件检察院也可以由检察员3人或检察员和人民监督员共3人评议即可(这与《人民检察院不起诉案件公开审查规则(试行)》文件精神相适应),检察委员会也只是对疑难、复杂、重大的案件的不诉负责。在参考审判权审级进行类比时,我们会发现这样一个问题,为什么审判机关大量适用轻缓刑,刑诉法修订时审级并没有因此受到追问和增加,而同层次的检察院的免诉权却受到追问并调整?同样,在目前不诉案件逐渐增加的环境下,社会反响为何出奇的好呢?经过冷静比对,我们发现真正引发当时社会对检察机关免诉权质疑的是,大量的职务犯罪案件适用免诉作结案处理,引发滥权嫌疑,进而受到司法审查,并波及到所有免诉案件。事实上,刑事案件的不诉既符合诉讼便宜主义这一国际潮流也符合保障人权的文明需要,既符合法条也暗合和谐。与法院大量适用的轻缓刑相比较,其对犯罪的预防功能更好,再犯率远远低于缓刑后再犯。

  有人建议不诉案件不要经过检委会讨论决定,直接由检察长决定。持这一主张的人认为这是由检察长的职责所决定的。检察长是检察机关的领导机构,检察委员会也是检察长主持下的议事决策机构,检察长应当有权对公安机关提请起诉的案件决定起诉或不起诉,《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十八条就规定对于绝对不起诉检察长有权作出决定,既然绝对不诉都能作出,那么相对不起诉(也称酌定不起诉)、存疑不起诉检察长应该同样可以作出决定。还有一种观点:不诉权应当比照法院的缓刑适用权下放到庭(室),由科长或检察员3人决定。对于上述建议,都有一定的道理,但都太绝对,有操之过急的嫌疑。笔者认为正确的方法是:立足于现有程序作适当调整。

  1.直接受理侦查案件的不诉原则上必经检委会。所有直接受理侦查案件的不诉都要经过检察委员会讨论,上报一级审查决定,事后要主动接受人民监督员的监督审查。这样的目的是对所有职务犯罪案件的不诉实行全面监控。

  (1)绝对不诉。根据《刑事诉讼法》第十五条:“有下列情形之一的,不追究刑事责任,已经追究的,应当撤销案件,或者不起诉,或者终止审理,或者宣告无罪……”当前由于审查逮捕工作质量越来越规范和立案监督工作的加强,明显不构罪和犯罪情节显著轻微的案件由于侦查监督部门极少批准逮捕,所以公安部门追究的也不多,实务中即使出现这类案件,没有逮捕的可以参照《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》中对犯罪嫌疑人没有犯罪行为或者犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的案件的处理方式,以书面说明理由的方式将案件退回公安机关作撤案或重新侦查处理,公安机关坚持移送的,由检察长决定作绝对不诉处理。如公安机关报捕的以不构罪不捕的形式处理。这样可以适当控制不诉率也减少诉累;对于逮捕后拟作绝对不诉的应当提交检委会讨论决定。这类案件往往事后会涉及国家赔偿的问题,经过检委会讨论可以未雨绸缪。

  (2)相对不诉。是不诉案件最为集中的处理形式,它又称酌定不诉,与判决中的酌定情节之间有异曲同工之妙,我们现在适用于刑事和解制度中的前提设置和恢复性司法理念很大程度上与酌定情节是相通的。在依托酌定前提进行自由裁量方面,法官可以自由心证,检察官却要制度审查和比率控制。作为监督机关有更为严谨的制度审查这并不是坏事,但如前所述,过于苛刻的制度审查已与现实的工作形成冲突,应当作出适当调整。具体为:未成年人犯法定刑在三年以下的轻微刑事案件、适用了刑事和解的,由主诉检察官提出,科室讨论,检察长审查决定;其他刑事案件有多个法定从轻、减轻情节的,由主诉检察官提出,科室讨论,检察长审查,仍提交检委会审查决定。这样做既能很好的与《最高人民检察院关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》和《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》两个文件相衔接又可对其他案件的不诉继续控制,保证了不诉权的适用重点放在未成年人身上,预防因不诉率上升可能形成的社会冲击。同时,应把对未成年人犯罪的不诉分开统计。

  (3)存疑不诉。《规则》第二百八十六条第二款授权主诉检察官决定上会(检委会)前的退补次数,实务中一般都按照两次操作,这种机械的执行两次退补后再提交检委会决定存疑不诉的工作模式,应当调整。对没有逮捕或公安报捕后已作存疑不捕的案件,移送审查起诉后证据仍明显存疑的,主诉检察官可以视情况独立不作出退补决定而直接提出不诉意见,提交科室集体研究,由检察长审查决定。公安部门提请复议的案件应当提交检委会讨论决定,同时,应当邀请侦查机关派员参加;对捕后拟作存疑不诉决定的,由于同样可能引起国家赔偿的问题,一律提交检委会研究决定。

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